行政令降药价，效果难保证

5月12日，美国(měiguó)总统特朗普签署了一条新行政(xíngzhèng)令，要把美国处方药价格“打下来”。特朗普在(zài)社交平台上一连串地发问：为什么美国的处方药和药品价格比其他任何国家都高得多？甚至是5到10倍的药价？药企说高价(gāojià)是由于研发成本，这对吗？ 行政令消息一出，药企(yàoqǐ)股价是先降后升。例如，葛兰素史克、辉瑞等药企大厂(dàchǎng)的股票先是小幅下挫，在分析师指出政策“落地难”后又立即回升(huíshēng)。 特朗普预计，这项新政落地后，不仅药价要降(yàojiàng)30%～80%，公民的医疗成本降低，美国还能节省数万亿美元。这个愿望(yuànwàng)能实现吗？ 根据研究机构数据，2024年，美国处方药净支出(zhīchū)达到4870亿美元(yìměiyuán)，同比增长11.4%，增量约500亿美元，普遍高于其他发达国家(fādáguójiā)。这背后主要是美国缺乏价格管制机制，政府无法对新药(xīnyào)和品牌药进行集中议价，致使药厂长年在议价方面占据主导地位。 在美国，联邦医保(yībǎo)和联邦医疗(yīliáo)补助无法直接与药厂谈价格，直到2022年《通胀削减法案》颁布，法律才赋予联邦医保部分药品(yàopǐn)谈判权(quán)，但也仅限少量药品。法律还设置了多重门槛，导致医保对市场影响十分有限。 美国药品供应链包括药厂、批发商、药品福利管理公司（PBM）、保险公司和药店等(děng)多方，每个环节参与者都有利润(lìrùn)诉求。 根据美国相关规定，允许企业(qǐyè)在专利保护期内对药品自由(zìyóu)定价，且通过美国食品药品监督管理局（FDA）药品批准保障市场独占权。兰德(lándé)公司的报告指出，美国品牌药价平均为其他国家3.44倍，药厂(yàochǎng)的定价权极高。 整个供应链中，PBM主要承担以下职能：居中调节(tiáojié)价格、与药房签订合约、同药厂协商折扣(zhékòu)及返利条款、协助(xiézhù)处理保险理赔事务，以及统筹管理处方药(chǔfāngyào)配送等(děng)。此前，美国联邦贸易委员会报告披露，美国三大PBM通过自营药房将药价抬高数百倍。药厂和PBM之间的博弈，加剧了药价上涨。 那么，这次行政会如何平抑药价(yàojià)？ 首先(shǒuxiān)，在行政令签署30天内，美国卫生部必须制定与国际对标的“最惠国价格目标”，向药企传达降价幅度，且涵盖所有处方药。执行重点会(huì)放在价格差距最大(zuìdà)、患者支出最多的药物上，例如新兴的减肥药(jiǎnféiyào)和慢性病药物。如若30天内降价目标未(wèi)实现，政府即启动下一步，包括FDA批准药品进口豁免等做法。 行政令的预期目标是大幅降低美国处方药价格。但据美国国会预算(yùsuàn)办公室估算，通过对标外国价格仅能将药价降低约5%。有专家指出，要实现中(zhōng)高强度的降价，还是(háishì)需要制药公司自愿配合。 行政令(lìng)更像一枚 “信号弹” 如果行政令实施，将对制药行业产生(chǎnshēng)深远影响。首先，美国市场是全球药企(yàoqǐ)最高利润来源之一，一旦价格被压，药企必然需要调整(tiáozhěng)经营策略。 例如，针对降价压力，诺和(hé)诺德和礼来都推出了“直销”，顾客可以每月(měiyuè)以499美元价格购买(gòumǎi)超1000美元的减肥注射药，礼来还公开表示支持国际药价“公平(gōngpíng)分摊”，但认为PBM的影响力必须要被降低。 跨国医药研发企业罗氏发表声明，若行政令实施，其之前宣布的在美投资计划(jìhuà)会有压力，无法确保原定的500亿美元投资。诺华制药则表示，应改革(gǎigé)PBM机制，但短期内不会改变在美的(měide)投资。 从业务布局看，近年来(jìnniánlái)多家药企在美投资建厂或研发中心，行政令使得这些(zhèxiē)项目的投资回报更具不确定性。 药品供应链上，各家(gèjiā)反应都很强烈，还上演了一番“甩锅”戏码。 美国药品研究与制造商协会（PhRMA）主席斯蒂芬·J.乌布尔称，把美国药价“套用”他国低价，将“损害(sǔnhài)美国患者利益”，并称此举会“危及协会成员(chéngyuán)数千亿美元的美国投资”。他认为(rènwéi)，美国药价高的真正原因是“其他(qítā)国家不支付研发成本(chéngběn)，以及中间商抬高了成本”。 与(yǔ)此相对(xiāngduì)，美国医药保健管理协会（PCMA）发言人认为问题在于制药商(shāng)自身，称PBM是对抗药企定价权的唯一制衡。连锁药店和保险公司表示(biǎoshì)愿与政府合作探讨降价方案，强调他们已经为患者节省了大量成本。 多位行业人士指出，美国现行医保体系和PBM确实是药价高的根本原因，只有同时改动这两点，药品价格才会真正(zhēnzhèng)下降(xiàjiàng)。 法学专家认为行政令绕过国会授权的做法难以持久。乔治城大学教授劳伦斯·戈斯汀直言，一旦真正有实质性降价措施出台(chūtái)，会引发“大量诉讼(sùsòng)”。该命令可能超出国会法律授权范围，尤其(yóuqí)在强制最惠国定价方面。此前2018年(nián)、2020年类似方案都被法院叫停过。 美国企业研究所政策学者Joseph Antos如此评价，“行政(xíngzhèng)令只是一个愿望(yuànwàng)清单”，政府的法律干预权力并不明确。另有分析(fēnxī)人士提醒，美国进口药品受到法规限制很大，例如FDA先前只准许佛罗里达州从加拿大进口一些(yīxiē)药物，大面积药品进口不太可能。 短期来看，行政令更像一枚(yīméi)“信号弹”，体现了美国政府的压价决心，但是最终效果很难保证(bǎozhèng)。